Systemwidrige Verwaltungspraxis der GGL mit Konsequenzen für den Spielerschutz
Philipp Terhorst
Mittwoch, 09.09.2026
I. Sachverhalt
Das VG Halle entschied mit Beschluss vom 06.08.2026 (7 B 491/25 HAL) im Eilrechtsschutzverfahren gem. § 80 Abs. 7 VwGO über die Abänderung seines Beschlusses vom 14.06.2023 (7 B 133/23 HAL), mit dem die Kammer den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragsstellerin gegen eine Untersagungsverfügung abgelehnt hatte. Im Kern geht es dabei um die von der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) vorgegebenen Voraussetzungen für die Möglichkeit, das anbieterübergreifende Einzahlungslimit von 1.000 Euro pro Monat zu erhöhen.
Nach § 6c Abs. 1 S. 3 GlüStV 2021 kann die GGL in der Erlaubnis der jeweiligen Erlaubnisinhaber festlegen, dass und unter welchen Voraussetzungen der Erlaubnisinhaber im Einzelfall mit anbieterübergreifender Wirkung einen abweichenden Betrag festsetzen kann. Die GGL hat zur Festsetzung eines solchen abweichenden Höchstbetrags eine Entscheidungsrichtlinie bekanntgegeben, wonach unter anderem in geeigneter und überprüfbarer Weise die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Spieler gegenüber dem Anbieter nachzuweisen ist. Die Entscheidungsrichtlinie führt explizite Beispiele (Einkommenssteuerbescheide, Einkommensnachweise und Bankauskünfte) zur Beurteilung dieser Leistungsfähigkeit auf. Diese beziehen sich auf das Einkommen, nicht jedoch die Kreditwürdigkeit des jeweiligen Spielers. Gleichwohl lässt die GGL die Schufa-G-Auskunft zur Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit genügen. Allerdings ermöglicht der durch die Schufa-G-Auskunft ermittelte Wert (Score) lediglich Rückschlüsse auf die Wahrscheinlichkeit einer Überschuldung oder Vernachlässigung finanzieller Verpflichtungen. Mithin kann derzeit durch die Einreichung einer positiven Schufa-G-Auskunft bei vielen Anbietern das Einzahlungslimit auf 10.000€ erhöht werden, wenngleich damit die geforderte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht zwingend bescheinigt ist.
II. Unionsrechtswidrigkeit wegen systematischer Duldung und Inkohärenz
Das VG Halle gelangt nach summarischer Prüfung zur Auffassung, dass der Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Automatenspielen nach § 4a Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 voraussichtlich gegen das Unionsrecht verstößt, insbesondere gegen die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV. Der voraussichtliche Verstoß gegen das Unionsrecht führt zur Unanwendbarkeit der an das Fehlen der Erlaubnis anknüpfenden Sanktion und folglich zur Unanwendbarkeit/Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung. Der Verstoß rührt aus einer inkohärenten Vollzugspolitik der GGL.
Die Heranziehung der Schufa-G-Auskunft war bereits Gegenstand eines Beschlusses des OVG Magdeburg (Beschl. v. 02.12.2024, Az. 3 M 169/24). Schon das OVG hat das Vollzugsdefizit erkannt. Es bestand jedoch die Hoffnung, dass die GGL ihre Verwaltungspraxis noch ändern würde. Dem OVG zufolge war seinerzeit (02.12.2024) noch nicht belegt, dass die GGL die Schufa-G-Auskunft regelmäßig und nicht nur ausnahmsweise heranziehen würde. Letzteres begründe noch keinen Verstoß gegen das Unionsrecht. Zudem gab die GGL zu erkennen, dass sie selbst nicht mehr gänzlich von einer Geeignetheit des Instrumentes der Schufa-G-Abfrage ausgeht.
Das VG Halle knüpft in dem vorliegenden Beschluss genau an diesen damals noch nicht verfestigten Verdacht an. Bereits das LG Lüneburg (Urt. v. 09.04.2024, Az. 5 O 115/23, Juris, Rn. 32) stellte fest, dass die Schufa-G-Abfrage zur Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nicht geeignet ist, sondern lediglich die Schuldenfreiheit bekundet. Auch im Zwischenbericht der Länder zur Evaluation gemäß § 32 GlüStV 2021 erfolgt die Einschätzung, dass der Schufa-Score allein keinesfalls ausreichende Schlussfolgerungen über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zulasse (S. 35). Trotz dieser Umstände stellt die GGL nicht klar, dass das Instrument der Schufa-G-Auskunft künftig nicht mehr als Nachweis akzeptiert werde. Vielmehr bestärkt die GGL in einem aktuell anhängigen Verfahren beim VG Halle (Schriftsatz vom 26.05.2026 im Verfahren Az. 7 A 103/26 HAL) ihre bisherige Verwaltungspraxis und versichert per Vergleich gegenüber einem Glücksspielanbieter, dass seitens der GGL die Schufa-G-Abfrage als Vermögensnachweis für eine Erhöhung des Einzahlungslimit auf 10.000€ anerkannt werde. Das zuständige VG Halle beanstandet, dass die GGL selbst nicht mehr von der Geeignetheit des Instruments der Schufa-G-Abfrage überzeugt ist, aber gleichwohl keine nachvollziehbaren Anstrengungen unternimmt, diese Praxis zu unterbinden.
Zusätzlich kritisiert das VG Halle die Erhöhung des höchstmöglichen Einsatzes pro Spiel von 1€ auf bis zu 5€ gemäß § 22a Abs. 7 S. 2 GlüStV 2021 durch die GGL. § 22a Abs. 7 S. 2 GlüStV 2021 ermöglicht der GGL das Einzahlungslimit von 1€ pro Spiel an geänderte Verhältnisse anzupassen. Die GGL begründet die Erhöhung auf 5€ mit einer Anpassung an die Inflation. Allerdings, so das VG Halle, sei die erfolgte Steigerung um 500% weit von der kumulierten Inflationsrate seit 2021 entfernt. Nach Ansicht der Kammer untergrabe die Erhöhung den Spielerschutz.
Das Zusammenspiel der Einsatzerhöhung auf 5€ pro Spiel und die Möglichkeit, anhand der Schufa-G-Auskunft das Einzahlungslimit auf 10.000€ zu erhöhen, führt dazu, dass vermögenslose Spieler schnell und vereinfacht einen hohen Geldbetrag innerhalb kurzer Zeit verspielen können. Dies stellt eine wesentliche Aushöhlung des Spielerschutzes dar. Nach Ansicht des VG Halle führt die beschriebene Aufsichtspraxis der GGL, welche in Kenntnis der offensichtlichen Ungeeignetheit der Schufa-G-Abfrage vorgenommen wird, zu einer systematischen Duldung der rechtswidrigen Angebotserweiterung. Daraus folgt eine Diskriminierung all jener Marktteilnehmer, welche nicht in den Genuss dieser Verwaltungspraxis kommen, und damit eine unionsrechtswidrige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV.
Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH beschränkt sich die Kohärenzprüfung nicht nur auf den normativen Rahmen, sondern bezieht auch die staatliche Vollzugspolitik ein. Eine etwaige administrative Inkohärenz führt demnach zur Unanwendbarkeit der an das Fehlen der Erlaubnis anknüpfenden Sanktion, mithin auch der Befugnis zur Untersagung der Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels. Durch die derzeitige Verwaltungspraxis der GGL ist also nicht der Erlaubnisvorbehalt suspendiert, sondern die Untersagungsverfügung, welche als Sanktion an den Erlaubnisvorbehalt anknüpft.
Auch eine Änderung der Verwaltungspraxis der GGL kann den unionsrechtswidrigen Zustand mit Blick auf den zurückliegenden Zeitraum nicht heilen. Weitere Folge dürfte sein, dass ausschließlich für die Zukunft – konkret nach Änderung der Verwaltungspraxis – eine wirksame Untersagungsverfügung ergehen kann.
Die Ausführungen des VG Halle sind konsequent. Im Gegensatz zur Verwaltungspraxis der GGL bringen sie die in ständiger Rechtsprechung anerkannten unionsrechtlichen Maßstäbe konsequent zur Anwendung. Damit wird der fragwürdigen Verwaltungspraxis der GGL wirksam ein Riegel vorgeschoben.
Spannend bleibt, wie und ob sich die Verwaltungspraxis der GGL entwickelt, sofern der EuGH der Rechtsauffassung des Generalanwalts Nicholas Emiliou (vorgetragen in der Sache C-530/24 DK/Tipico Co Ltd. v. 19.03.2026) folgt, welcher die Auffassung vertritt, dass eine unionsrechtswidrige Rechtsanwendung lediglich dazu führen könne, dass die Rechtsanwendung selbst zu ändern sei. Weder werde seiner Auffassung nach § 6c Abs. 1 S. 3 GlüStV 2021 noch der Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 von einer möglichen unionsrechtswidrigen Normanwendung infiziert. Seine Auffassung würde dazu führen, dass kein Anspruch auf eine erlaubnisfreie Tätigkeit aus der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV abgeleitet werden könne. Der Dienstleistungsfreiheit sei bereits genüge getan, sofern betroffene Glücksspielanbieter vor den Gerichten gegen eine unionsrechtswidrige Rechtsanwendung klagen können. Dies würde zu einer Abkehr der maximalistischen Auslegung der Rechtsprechung führen, welche ein mit Art. 56 AEUV vereinbares Konzessionssystem insgesamt unangewendet lässt, wenn bei der Erteilung der Konzession zum maßgeblichen Zeitpunkt Probleme auftreten. Sofern betroffene Glücksspielanbieter lediglich gegen eine unionsrechtswidrige Rechtsanwendung klagen können, könnte daraus folgen, dass die GGL ihre hiesige Verwaltungspraxis beibehält, indem sie fortlaufend betroffenen Glücksspielanbietern per Vergleich versichert, dass die Schufa-G-Abfrage als Vermögensnachweis für eine Erhöhung des Einzahlungslimit auf 10.000€ genügt. Gerade aus Sicht des Spielerschutzes wäre eine solche Entwicklung zu kritisieren.