Glücksspielregulierung als (bloß) symbolische Rechtsetzung?

Dr. Robin Anstötz 

Montag, 07.09.2026

Die Forschungsfrage der Dissertation (LINK) des Autors besteht darin, ob es sich bei der Glücksspielregulierung der Länder um bloß symbolische Rechtsetzung handelt. Zur Beantwortung dieser Frage wurde das Glücksspielrecht der Länder anhand zuvor zusammengetragener Erkenntnisse zur funktionellen und symbolischen Dimension der Rechtsetzung untersucht. Anlass zu dieser Fragestellung gab und gibt weiterhin der Umstand, dass das Glücks-spielrecht der Länder seit Jahren in nahezu unveränderter Weise und in überdurchschnittlicher Weise von Konflikten zwischen Politik, Legislative, Rechtsprechung, Exekutive, Glücksspielanbietern und Spielerseite, die Suchthilfe eingeschlossen, geprägt ist.

Symbolische und funktionelle Dimension: Die Doppelnatur der Rechtsetzung

Ausgangspunkt der Untersuchung ist eine grundlegende Unterscheidung der Rechtssoziologie: Jede Norm besitzt eine funktionelle und eine symbolische Dimension. Die funktionelle Dimension bemisst sich an der Geltung (wird die Norm in der Wirklichkeit tatsächlich befolgt?) und der Wirksamkeit (werden die mit ihr verfolgten Zwecke auch erreicht?). Die symbolische Dimension hingegen betrifft die Bedeutung, die eine Norm in der öffentlichen Wahrnehmung entfaltet – unabhängig von ihrer funktionellen Dimension.

Aus dem Zusammenspiel beider Dimensionen ergibt sich eine kleine Typologie: Eine Norm kann optimal wirksam sein (funktional und zugleich mit positiver symbolischer Wirkung), streng funktional ohne nennenswerte symbolische Aufladung, vollständig wirkungslos oder eben – der kritischste Fall – bloß symbolisch. Von bloß symbolischer Rechtsetzung spricht man bei einem Rechtsetzungsakt, dessen Rechtsnormen in Wirklichkeit dysfunktional sind, der jedoch über gegenteilige und die Wirklichkeit verschleiernde symbolische Wirkungen verfügt. Genau diese Kluft zwischen Anspruch und Wirklichkeit steht im Zentrum der Untersuchung.

Warum die deutsche Glücksspielregulierung über ausgeprägte symbolische Wirkungen verfügt

Die deutsche Glücksspielregulierung, insbesondere in Form des GlüStV 2021, weist in besonderem Maße symbolizitätsstiftende Merkmale auf. Schon die Art seines Zustandekommens trägt dazu bei: Er wurde von der Ministerpräsidentenkonferenz erarbeitet und als Staatsvertrag beschlossen – eine Handlungsform, die aufgrund des in ihr verkörperten, Einigungswillens der Länder („pacta sunt servanda") und ihres besonderen politischen Gewichts den Eindruck von Verbindlichkeit und Konsens erzeugt. Hinzu kommt eine umfangreiche Beteiligung von Sachverständigen im Gesetzgebungsverfahren, allein im Rahmen der zentralen Verbändeanhörung in Nordrhein-Westfalen mit über 80 Stellungnahmen, die den Eindruck einer besonders rationalen und wissensbasiert hergeleiteten Regelung verstärkt.

Ein weiterer symbolisch wirkmächtiger Baustein ist die Errichtung der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) mit Sitz in Halle. In Anlehnung an den amerikanischen Politikwissenschaftler Murray Edelman lässt sich zeigen, dass schon die formale Existenz einer solchen Aufsichtsbehörde beruhigende Botschaften an die Öffentlichkeit sendet: Der Staat vermittelt den Eindruck, seine Bürger vor dem Missbrauch wirtschaftlicher Macht zu schützen, ganz gleich, wie wirksam die Behörde tatsächlich agiert.

Auch strukturelle gesellschaftliche Faktoren begünstigen die symbolische Aufladung. Glücksspiel ist ein Massenphänomen, glücksspielbezogene Störungen erfahren zunehmende gesundheitspolitische Aufmerksamkeit, und der öffentliche Diskurs ist trotz eines heute dominierenden Gefährdungsdiskurses weiterhin von sittlich-kulturellen Vorbehalten geprägt. Politische Akteure stellten den GlüStV 2021 zudem in der öffentlichen Debatte durchweg positiv und mit stark reduzierter Komplexität dar. Und schließlich trägt die Zielbestimmung des § 1 GlüStV 2021 selbst zur Symbolik bei: Ziele wie Suchtprävention, Jugend- und Spielerschutz oder Kanalisierung des Marktes sind derart allgemein gehalten, dass sich kaum jemand ihnen entziehen kann. Solche „Leerformeln" wirken integrativ, verschleiern aber zugleich den eigentlichen Zielkonflikt.

Die Kehrseite: Strukturelle Geltungsprobleme

Im Rahmen der Untersuchung der funktionellen Dimension der Glücksspielregulierung widmet sich die Untersuchung zunächst strukturellen Geltungsdefiziten des Glücksspielrechts, insbesondere des GlüStV 2021. Dabei ist zwischen drei Arten von Geltungsbedingungen zu unterscheiden: rechtskulturelle, rechtstechnische und anwendungstechnische.

Rechtskulturelle Geltungsbedingungen: Kenntnis und Akzeptanz

Auf der ersten Stufe – der Rechtskenntnis – zeigt sich ein durchwachsenes Bild. Bei Anbietern variiert der Bekanntheitsgrad zentraler Regelungsinstrumente der Spielverordnung und des GlüStV 2021 erheblich, mit teils deutlich unterdurchschnittlichen Werten, was auch mit den häufigen Gesetzesänderungen und föderalen Unterschieden zusammenhängt. Hier sind jedoch kaum empirische Untersuchungen vorhanden. Bei Spielern zeigen mehrere empirische Untersuchungen eine verbreitete Unkenntnis darüber, welche Glücksspielangebote in Deutschland überhaupt legal sind. Erklären lässt sich das unter anderem mit der technischen Natur der Regelungen, ihrer geringen Verankerung in gesellschaftlichen Sozialnormen und einem niedrigen Sanktionsrisiko: Von rund 3.850 im Jahr 2023 erfassten Fällen nach § 285 StGB (verbotene Teilnahme am Glücksspiel) endeten nur etwa 140 mit einer Verurteilung.

Die zweite Stufe, die Rechtsakzeptanz, hängt seitens der Spieler maßgeblich von ihren Präferenzen, seitens der Anbieter maßgeblich von einer Kosten-Nutzen-Abwägung ab. Für Spieler zeigen Studien, dass die Frage, ob ein Angebot erlaubt ist, ihre Entscheidung oft kaum beeinflusst – Indiz dafür ist ein hoher Schwarzmarktanteil am terrestrischen Glücksspiel von schätzungsweise 30 bis 46 Prozent (für das Jahr 2022). Für Anbieter gilt: Solange die Vorteile des illegalen Marktes nicht deutlich kleiner sind als die eines legalen Angebots, bleibt die Versuchung eines illegalen Angebots groß – und die Sanktionspraxis ist mit einer im Zeitverlauf zwar steigenden, absolut aber weiterhin niedrigen dreistelligen Zahl an Verurteilungen pro Jahr eher zahnlos.

Rechtstechnische Geltungsbedingungen: Ein Flickenteppich mit inneren Widersprüchen

Auf rechtstechnischer Ebene sind mehrere strukturelle Schwächen ausfindig zu machen. Da die Länder den GlüStV 2021 durch eigene Ausführungsgesetze konkretisieren, entsteht neben dem Staatsvertrag selbst ein kaum noch überschaubarer Rechtsquellenpluralismus aus Landesrecht, Bundesrecht (etwa Gewerbeordnung, Spielverordnung, Strafgesetzbuch) sowie ministeriellen Verordnungen und Erlassen. Auch die innere Systematik des Staatsvertrags selbst ist kritisch zu bewerten: Einige Spielformen erhalten eigene Regelungsabschnitte, andere finden sich in einem Sammelbecken besonderer Vorschriften wieder, Datenschutzregelungen sind über das gesamte Regelwerk verstreut, und mittlerweile wird der Staatsvertrag zahlenmäßig von Buchstabennormen (z.B. §§ 6a, 6b, 6c, … GlüStV 2021) dominiert.

Besonders gravierend sind zwei innere Widersprüche. Zum einen der Zielwiderspruch: Die in § 1 GlüStV 2021 gleichrangig nebeneinandergestellten Ziele – Suchtprävention und Spieler- und Jugendschutz einerseits, Kanalisierung der Nachfrage in den legalen Markt andererseits – stehen in einem Spannungsverhältnis zueinander: Denn ein attraktiveres legales Angebot mag zwar besser kanalisieren, erhöht aber zugleich das Suchtrisiko. Die gesetzliche Anordnung der Gleichrangigkeit verschleiert diesen faktischen Zielkonflikt, statt ihn aufzulösen. § 1 GlüStV 2021 löst den sittlich-kulturell geprägten Konflikt über das Glücksspiel und seine richtige Regulierung deshalb nicht, sondern setzt ihn lediglich kompromisshaft aus. Zum anderen besteht ein Prinzipienwiderspruch zwischen ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr, wirtschaftsverwaltungsrechtlicher Markt- und Wettbewerbsordnung sowie Verbraucherschutz, der sich besonders deutlich im Recht der Spielhallen zeigt, wo Erlaubnisvorbehalt, Abstandsgebote und strenge Werbevorgaben unterschiedliche Regulierungsphilosophien nebeneinander verfolgen.

Anwendungstechnische Geltungsbedingungen: Verantwortungs- und Entscheidungsverlagerung

Die anwendungstechnischen Geltungsbedingungen fragen danach, ob die Regeln guter und gelingender Rechtsanwendung und -durchsetzung eingehalten werden. Hierzu sind insbesondere programmierte Vollzugsdefizite zu vermeiden. Ein in dieser Hinsicht zentrales Problem der Glücksspielregulierung sind offene Delegationsnormen, mit denen der Gesetzgeber Entscheidungen an die Glücksspielaufsichtsbehörden weiterreicht, ohne ihnen hinreichend bestimmte inhaltliche bzw. normative Maßstäbe mitzugeben. Beispiele hierfür sind die Vorgaben zu Werbeinhalts- und Nebenbestimmungen (§ 5 Abs. 1 S. 3 GlüStV 2021), zur Festsetzung abweichender Einzahlungslimits (§ 6c Abs. 1 S. 3 GlüStV 2021) oder zu den Anforderungen an Spielsuchtfrüherkennungssysteme (§ 6i Abs. 1 S. 1 GlüStV 2021). Da die vermeintlich als Leitlinie dienenden Ziele des § 1 GlüStV 2021 selbst widersprüchlich sind, bieten sie den Behörden kaum greifbare Orientierung – mit der Folge, dass zentrale regulatorische Grundsatzfragen faktisch von der Verwaltung statt vom Gesetzgeber beantwortet werden müssen. Ergänzt wird dies durch verdeckte Delegationen: Formulierungen wie das Verbot „übermäßiger" Werbung (§ 5 Abs. 2 S. 2 GlüStV 2021) oder „besonders auffälliger" Spielhallengestaltung (§ 26 Abs. 1 Alt. 2 GlüStV 2021) wirken auf den ersten Blick wie konkrete Vorgaben, bleiben in Wahrheit aber extrem diffus und überlassen der Rechtsanwendung die eigentliche Wertungsarbeit.

Diese Verantwortungsverlagerung geht einher mit einer teils ungünstigen Verteilung von Prüfungs- und Überwachungslasten. Zwar entlasten ein präventiver Erlaubnisvorbehalt und Mitwirkungspflichten der Anbieter die Behörden an mancher Stelle, doch stehen dem ein hoher und komplexer Prüfungsumfang sowie aufwendige Auswahlverfahren im Spielhallenrecht gegenüber. Wie zäh die Praxis mitunter verläuft, zeigt das Beispiel der Erlaubnisverfahren für virtuelle Automatenspiele: Anderthalb Jahre nach der Liberalisierung war nur ein Bruchteil der gestellten Anträge beschieden.

Hinzu treten strukturelle Vollzugshemmnisse: Das im GlüStV 2021 verankerte Opportunitätsprinzip räumt den Behörden beim Einschreiten gegen unerlaubtes Glücksspiel ein Entschließungsermessen ein, obwohl Rechtsprechung und Literatur angesichts der hohen Gefahren unerlaubten Glücksspiels vielfach von einer Ermessensreduzierung auf null ausgehen. Die rechtliche Mobilisierung durch Dritte – etwa klagende Spieler oder Konkurrenzanbieter – ist mangels eigener subjektiver Rechte stark eingeschränkt, sodass ein wichtiger externer Vollzugsdruck weitgehend fehlt. Und bei Anbietern mit Sitz im Ausland, etwa auf Malta oder Curaçao, scheitert die Durchsetzung von Untersagungsverfügungen regelmäßig an klassischen völkerrechtlichen Vollstreckungshindernissen.

Konkrete Geltungsdefizite

Konkret werden diese strukturellen Defizite schließlich an mehreren Einzelvorschriften der §§ 5 und 9 GlüStV 2021 sichtbar: Werbung auf Social-Media-Plattformen erreicht faktisch häufig Minderjährige, Werbung für Sportwetten adressiert häufig den Minderjährigen vergleichbar gefährdete Gruppen, Boni- und Rabattwerbung ist oft irreführend gestaltet, Livestreams und Vergleichsportale bewerben unerlaubtes Glücksspiel weitgehend ungehindert, ein nicht unerheblicher Teil des unerlaubten Angebots besteht fort und Einzahlungen bei unerlaubten Online-Anbietern bleiben trotz gegenteiliger gesetzgeberischer Ankündigung vielfach unkompliziert möglich. Ferner können derzeit aufgrund eines programmierten Vollzugsdefizits keine Netzsperren verhangen werden.

Fazit: Hohe Symbolik trifft auf reale Vollzugsschwäche

Der Normbestand des Glücksspielrechts der Länder weist auf mehreren Ebenen – rechtskulturell, rechtstechnisch und anwendungstechnisch – erhebliche Geltungsdefizite auf und bleibt damit in weiten Teilen dysfunktional. Gleichzeitig verfügt der GlüStV 2021 über eine außergewöhnlich stark ausgeprägte symbolische Dimension. Genau in dieser Kombination aus hoher symbolischer Aufladung und struktureller Vollzugsschwäche liegt nach der Untersuchung der Kern des Problems: Die deutsche Glücksspielregulierung des GlüStV 2021 ist als Fall bloß symbolischer Rechtsetzung zu qualifizieren.